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低生育率背景下东亚国家的家庭支持政策及经验启示——以日本、韩国为例

作者:时间:2022-02-09点击数:

编者按

低生育率已经成为全球性现象。在东亚,日本和韩国是较早遭遇生育率下降,面临“少子化”危机的国家。我国人口发展过程及生育政策与日本和韩国有某种相似之处,且日本、韩国与我国同属于东亚文化圈,其社会、文化及家庭福利政策理念与我国具有一定的相似性,两国应对低生育率的经验教训可以为我国制定落实相关人口与生育政策提供借鉴和参考。

日本和韩国在二战后都采取了计划生育政策以控制人口增长,又先后面临人口老龄化和低生育率陷阱。为应对低生育率和人口老龄化问题,两国政府从上世纪90年代开始,采取包括托幼服务、育儿津贴、亲子假、平衡工作与家庭等在内的一系列家庭支持政策,但政策效果并不显著,其中的经验教训值得深思。

一、日本和韩国应对人口低生育率的主要经验

1.不断完善鼓励生育、支持家庭育儿的法律政策体系

针对生育率持续下降带来的“少子化”问题,日本和韩国政府通过采取立法、制定实施行政法规和政策措施、设立专门机构等手段,推行鼓励生育、支持儿童养育的家庭政策,逐渐形成了比较完善的应对低生育率的家庭政策体系。

1994年,日本政府制定了应对生育率下降的首个综合性政策——“天使计划”,对家庭育儿提供制度支持,减轻育儿期父母的负担;1995年,制定《育儿·护理休业法》,为正在育儿的员工兼顾工作与家庭提供支持;1999年,制定《少子化对策促进基本方针》,据此方针制定了新“天使计划”,进一步完善育儿支持服务体系;2001年,出台《两立支援政策》,要求企业、地方政府参与管理和培养孩子;2003年,颁布《少子化社会对策基本法》,确立积极应对少子化社会的基本理念,明确中央及地方政府相关责任和义务;2004-2015年,先后制定了三个《少子化社会对策大纲》,不断完善应对低生育率问题的对策框架和具体措施。此外,日本还制定实施了《培育下一代援助对策推进法》《儿童、育儿援助法等相关三法》《育儿·护理休业改革法案》等相关法律,出台了《关于少子化社会对策大纲重点措施的具体实施计划——支持儿童和育儿计划》《新少子化对策》《关于儿童、育儿新体制的基本制度》等重要文件,动员全社会力量支持儿童及育儿家庭,实施《新儿童入托零等待计划》《课后儿童综合计划》等针对性、紧迫性较强的对策措施,以缓解低生育率、少子化问题给社会带来的压力。

韩国政府也颁布实施了一系列法律政策,积极干预儿童照顾问题,如《婴幼儿保育法案》(1991年)将0-3岁婴幼儿纳入学前教育体系之中,全面提升儿童及其家庭福利水平;《健康家庭框架法案》(2004年)将家庭能力建设提上日程;《家庭友好社会环境建设促进法》(2007年)要求教育机构和政府、企业、社区合作,共同营造家庭友好型工作环境、社区环境和社会环境;《平等雇佣和支持工作家庭平衡法案》(2008年)旨在促进工作与家庭平衡;《职业中断女性再就业促进法》(2010年)鼓励企业针对育龄妇女或家庭进行组织培训、就业实习项目。2006年以来,韩国政府已颁布了100多项生育奖励政策。

此外,日本和韩国都成立了专门机构,负责应对低生育率、提供育儿支持的相关事务,如日本内阁设立“少子化社会对策会议”“推进工作与生活协调室”等特别机构;2005年,韩国把性别平等部扩展为性别平等与家庭事务部,全面负责家庭政策。2021年5月31日,日本自民党部分国会议员建议成立“儿童厅”,全面负责儿童医疗、保健、福利、教育,并设置专门的内阁大臣,以期解决儿童福利和育儿政策方面政府部门条块分割问题。

2.为家庭育儿提供全方位的托幼服务支持、时间支持和经济支持

除了增加儿童保育设施为家庭育儿提供服务支持外,日本和韩国还推出了产假和育儿假、儿童津贴等措施,帮助家庭分担育儿的时间成本和经济成本。

在托幼服务方面,日本和韩国政府通过各种方式增加托幼机构,完善儿童养育与照料服务体系,消除儿童入托难、入园难问题;改善保育所、育婴室、儿童寄养设施,延长托儿时间,扩充托儿机构功能,不断提高托幼服务质量;完善课后儿童俱乐部,解除家长后顾之忧。目前日托模式、假期育儿服务、延时育儿服务、夜间育儿服务以及特殊育儿服务等模式都已在日本发展起来,日本0-2岁儿童入托率已从2007年的22.6%上升至2014年的30.6%,3-5岁儿童入托率已达91%。

在假期政策方面,日本妇女享有产前6周、产后8周的产假,期间可以享有相当于工资收入60%的津贴;所有父母可以享受1年的育婴假(最长1.5年),夫妻休假的一方可以领取相当于工资30%-60%的津贴,对于子女无法入托的家庭,育婴假可以延长至子女满两岁;此外,每个雇员每年有权申请不超过93天的家庭成员护理假,请假者可以从失业保险中领取相当于工资收入40%的补贴,企业员工每年还可以享有5-10天照顾生病孩子的假期。韩国育龄妇女享有90天带薪产假,雇主全额支付休假期间前60天的津贴,员工保险(全额或部分)支付后30天的部分,津贴不低于最低工资水平;其丈夫享有5天陪产假。婴幼儿父母均可申请12个月的育儿假,但双方不可同时段休假,休假期间的津贴约为原有工资的40%。

在育儿津贴方面,日本对育有15岁及以下儿童家庭,根据儿童年龄划分为两个档次:0-3岁的儿童津贴一律为每月15000日元,3-15岁一孩和二孩的儿童津贴为每月10000日元,三孩及以上为每月15000日元;对于超过收入限制额[1]的家庭,无论生育几个孩子,每个儿童的月儿童津贴均为5000日元。从2019年10月开始,在经日本政府认定的幼儿园就读的3-5岁幼儿以及免交居民税的低收入家庭中的0-2岁幼儿,无论家庭收入多少,教育费实行全部免费。韩国所有0-5岁婴幼儿均可享有20万韩元的幼儿园保育费或家庭养育津贴,还设有针对低收入家庭的照料津贴及隔代家庭补贴等;韩国拟从2022年开始实施生育时一次性补贴200万韩元(约合人民币11620元),以及在孩子满1岁前每月补贴30万韩元(约合人民币1740元)的制度。

3.鼓励和支持企业实施家庭友好措施

日本和韩国政府都通过财政补贴、税收优惠等方式,支持企业建立和运营保育设施,为职工提供儿童日间照料。韩国部分企业允许女性雇员减少工作时间,每周工作15-30小时即可。2005年日本出台“次世代育成支援对策推进法”,强制地方政府和雇主制订行动计划,推动工作与家庭平衡,如免除孩子年龄不到3岁的员工加班义务,鼓励企业支持男性雇员承担育儿责任,评选和表彰那些在执行育儿休假制度上有突出成绩的“家庭友善企业”,对于积极支持工作和家庭生活平衡的公司给予补贴。

4.为年轻人结婚生子提供支持

非婚化是造成低生育率的原因之一,日本政府鼓励人们适龄结婚、适龄分娩。2013年通过《突破少子化危机紧急对策》后,日本开始采取措施支持年轻人结婚生子,包括:稳定年轻人就业以保障年轻人的经济基础;鼓励老一代对年轻一代的经济援助,对父母及祖父母赠予的一次性资金援助免征赠予税;公营住房在选定入住人时优先考虑育儿家庭;支持地方自治体和企业开展促进年轻人结婚的活动等。

二、日本和韩国应对人口低生育率的政策启示

不可否认,日本和韩国采取的一系列应对低生育率的家庭政策在减缓人口规模缩小,提升女性就业率方面具有一定的积极作用,但提高人口生育率、扭转人口负增长的成效并不明显。截至2021年4月1日,日本14岁以下儿童数量为1493万人,连续40年下降;儿童数量占总人口的比例为11.9%,连续47年下降。韩国总和生育率在2018年已下降到1.0以下,2020年第一次出现了死亡人口大于出生人口的现象。总结分析日韩两国应对低生育率的家庭政策及其效果,我们可以获得以下三点启示。

第一,要正确研判人口发展趋势,切勿错失政策调整和完善的有利时机。20 世纪50-60年代中期,日本总和生育率开始持续低于人口更替水平,70年代中期以后总和生育率一路下滑,却没有引起日本政府的重视,直到1989年总和生育率降至1.57,日本政府才开始采取措施。韩国的情况大致相同。政策措施出台过晚、错失时机是两国难以扭转生育率持续走低局势的原因之一。这一教训表明,对人口问题实施对策宜早不宜迟,行动越早,代价越小,越易收到成效。我国总和生育率已连续20多年低于人口更替水平,应抓紧制定、出台并实施更加全面系统的家庭支持政策和更加细化的生育政策配套措施。

第二,家庭支持政策不仅要重点关注生育行为,更要重视婚姻行为。当代日本的新生儿基本是婚内生子,非婚生子所占比率很小,因此结婚是生子的重要前提。近年来日本就业环境恶化,就业和收入不稳定,一些年轻人不敢结婚、不能结婚,未婚化、非婚化已成为低生育率的重要原因之一。但是多年来日本家庭政策更多地关注生育行为,致力于扩大育儿休假制度、增加育儿补贴、完善育儿设施等,而忽略了婚姻行为,没有及时采取措施促使年轻人走进婚姻。我国同样也面临着未婚、不婚人口比例上升、初婚年龄推迟问题,因此在制定实施人口和生育政策时应重视婚姻行为,在尊重婚姻自由的前提下,采取积极措施使想结婚的人敢结婚、能结婚。

第三,政策目标不仅在于提高人口生育率,更应着眼于营造性别平等的社会文化环境。近年来日本和韩国的儿童养育支持政策都注重采取措施,帮助企业员工平衡工作与家庭,在一定程度上减轻了有孩子或考虑生育的就业女性困境,但它并没有改变“男主外,女主内”的性别分工,也没有解决将母亲作为婴幼儿照料主要责任人的文化问题。数据显示,2011年韩国申请亲子假期的男性只有2%,这主要受到社会舆论压力、企业文化以及男女社会分工的影响。因此,日韩两国女性不愿生育更多孩子的原因不能简单地被解释为儿童照料服务和育婴假不足,更深层次的原因在于两性不平等的社会和家庭地位。各种家庭政策措施并没有显著减少职业女性花在家庭事务上的时间,反而使她们因不断增大的生活成本和竞争压力不得不加倍投入工作,常常陷入工作与家庭的两难之中。因此,我国在制定实施相关家庭政策时,政策目标不仅要追求低生育率的改善,也应通过长期性、综合性方式,创造有利于男女共担家庭责任的社会文化环境。

注释:

[1] 夫妻双方都工作的情况下,如果有一方年收入在960万日元以内,原则上就是儿童津贴的支付对象,如夫妻双方年收入均超过960万日元,则为超过收入限制额。

作者:杨玉静(全国妇联妇女研究所副研究员)


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