北京师范大学刑事法律科学研究院日前发布的《涉案未成年人家庭监护状况调查报告》显示，涉案未成年人中很大比重的外地户籍未成年人不与父母生活在一起，无法得到关照与监督，应当从内到外构建一个完整的未成年人监护体系。
“三分之一未成年人在流动留守中成长”
调研报告发现，相当比例的家庭监护能力欠缺。在308名涉案未成年人中，至少有55.52%的人并未受到监护人或照管人的管教；监护人或照管人很少或者从不询问未成年人学习或者工作情况的共有168人，占54.55%。
“国家、政府、社会应当高度重视未成年人问题。”北京师范大学教授宋英辉说，“三分之一的未成年人在流动和留守中成长。大部分涉嫌违法犯罪未成年人就在这三分之一人群中，这个群体也成为受害最多的未成年人。”
在中国政法大学终身教授陈光中看来，未成年人问题不是单纯的司法问题，“更主要的是国家治理、社会治理问题，应该提高到国家治理体系、治理能力现代化的层面”。
2013年到台湾少年家事法院考察给最高人民法院少年法庭指导小组办公室副主任方芳留下了深刻印象，“台湾的少年事件处理法规定，7岁以上孩子有逃学逃夜等不良行为的，由少年法院法官及相关辅助人员进行分流，首先会对父母进行亲职教育。”
“但是目前我国大陆地区还没有哪个地方对父母强制亲职教育，追究刑事责任。”上海政法学院教授姚建龙介绍，其实我国预防未成年人犯罪法第四十九条已规定，如果父母或其他监护人放任未成年人不良行为，由公安机关对父母或其他监护人训诫，责令其严加管教。“用好现有条文很重要。”
“民政部门作为国家监护，国家亲权可以确立下来”
2014年12月，《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》（以下简称《意见》）出台，规定了公安机关在紧急情况下的带离制度，民政部门的临时监护制度等。沉睡近30年的撤销监护人资格制度终被激活。
多位专家学者表示，调研中发现，相当一部分基层民政、派出所并不知道两高两部的《意见》，相关培训不到位。
上海市高院未成年人案件综合审判庭庭长朱妙认为，两高两部的《意见》非常好，“民政部门作为国家监护，国家亲权可以确立下来，但是实践中衔接方面问题非常大。”
“对于父母伤害孩子的案件，公安应该有鉴定意识，对孩子所受的伤害进行司法鉴定。”朱妙说，对于父母进行刑事责任能力鉴定时，应特别进行精神鉴定，评判其精神状态是否影响其对孩子非打即骂的行为。
专家建议，检察机关在办理涉及遗弃、性侵案件中发现未成年人监护问题时，如果没有其他部门兜底，检察机关应当以国家监护人身份，作为诉讼主体，提起撤销监护权案。
“家庭监护是首要责任，但不能完全依赖家庭”
调研报告建议，应当从内到外构建一个完整的未成年人家庭监护体系，不仅要关注家庭监护本身的质量，更要关注家庭监护缺位情况下的替代和支持机制。
在民政部社会事务司生活无着人员救助管理处处长倪春霞看来，未成年人出问题的背后，隐藏着的是家庭问题、社会问题，“家庭监护是首要的责任，但监护不能完全依赖家庭，需要有效监督。”
民政部从2013年开始推动未成年人社会保护试点工作，推动以家庭监护为基础、社会监督为保障、国家监护为补充的未成年人监护制度。目前有98个国家级试点地区，105个省级试点地区。
“在未成年人保护方面，首先要尊重孩子。”北京师范大学教授林艳琴说，家庭监护非常重要，当家庭监护出现无力、缺位等时需要国家监护辅以支持。就国家监护而言，首先应是对家庭监护进行监督和干预，以确保监护质量；其次是当家庭监护出现不能或监护不力时，国家提供必要的帮助和辅导；最后是当家庭监护缺位时，需对其他监护人做有效评估，为孩子选择合适的其他监护人。在穷尽所有的方法之后，如孩子依然无法在原生家庭生活，国家才可代位监护。也就是说，国家的代位监护是最后的救助措施。
